Andreas M. Wüst
Migrants as Parliamentary Actors in Germany
Today, in contrast to the early 1990s, many more German parliamentarians at the national, regional and European levels have a migratory background. In 2008, 65 such MPs could be identified across these political levels, and there are many more at the local level. While a majority of parliamentarians with a migratory background are first-generation immigrants, successive generations are also present in increasing numbers across the various parliamentary levels. There is empirical evidence for a party-specific political opportunity structure. Parties on the political left, the Social Democrats, the Greens and the socialists (Linke) have higher shares of politicians with a migratory background than the center-right parties, the Christian Democrats, the Christian Social Union and the Liberal Party (FDP). The difference between the two political camps is smaller on the local level (in the 25 biggest cities) and in the European Parliament, but there are level-specific intervening factors. The jurisdictional power and political competitiveness at a given level of elected office likely has some impact on a party’s willingness to include candidates with a non-German background. Eligibility is also clearly an intervening factor. Not only German citizens, but all EU citizens are eligible to run in local and EP elections, and this level-specific enlargement of the group of potential candidates has effects: there are more politicians originating from other EU countries than are coming from outside the EU. Where center-right parties, especially, are otherwised largely closed to migrant origin MPs, this factor brings a degree of openness. When the narrower definition of visible minorities is applied, the share of MPs with a migratory background in the parliamentary groups of the center-right parties is much smaller than in the groups of the parties on the political left. Similarly, the level of education (an indicator of the degree of structural assimilation) is higher among the respective parliamentarians in the center-right parties compared to those in left-wing parties. Therefore, we are not only more likely to find parliamentarians with a migratory background on the political left; we are also more likely to find that they have a more typical migratory background, compared to those on the center-right. Analyses of the parliamentary activities of MPs with a migratory background showed that there is hardly any policy area in which they are not active. However, there is a tendency to focus on migration and migration-related issues. And, as is shown at least in the findings for the current legislative period in the Bundestag, the migration background is reflected in the topics and contents of individual written questions. Noticeable exceptions from this pattern are MPs in a parliamentary position role. They are less likely to focus on migration issues either through committee work or, especially, through individual questions. While migration-related issues may still play a role in their parliamentary work, activities are normally focused on other issues. In the case of committee or subcommittee leaders in the Bundestag, it is primarily the various topics that relate to their committee responsibilities which are are channelled into their speech-making and other parliamentary activities. Nevertheless, interviews and participatory observations made clear that most MPs with a migratory background, even if they do not focus on migration issues, are now and then dealing with migration-related issues, and do perceive themselves as bridge-builders between the indigenous population and the minority or minorities of a migratory background. Finally, this chapter has touched on the question of what or whom politicians with a migratory background seek to represent. This analysis was based on data from the German Candidate Study 2005, and thus reflects the views of candidates – only a portion of whom might become MPs. National-level candidates with a migratory background gave policy responsiveness more weight than the native candidates, while there was no significant difference between these two groups pertaining to service responsiveness. These results can be interpreted to indicate that, among migrant origin candidates, it is policy issues that receive the greatest emphasis, while there is no difference between migrant and non-migrant origin candidates in their emphasis on helping individual voters or citizens in the course of political representation. Combined with the result that group representation matters more to the migrant background than to the native candidates, this suggests that politicians with a migratory background do seek to do more for ‘their’ group, but address this through a distinct policy focus, rather than through helping individuals with everyday problems potentially caused by their different background.
Einwanderungsprozesse haben auch eine politische Dimension. Was Mark J. Miller bereits vor 25 Jahren angekündigt hatte, wurde nur langsam Realität: Migranten und ihre Nachkommen sind inzwischen aber auch in Deutschland zu politischen Akteuren geworden (Miller 1981). Ihre parlamentarische Präsenz ist seit 1990 stark angestiegen: Im Bundestag, in den Länderparlamenten und im Europaparlament (deutsche Abgeordnete) gibt es derzeit 65 Abgeordnete mit Migrationshintergrund. Noch sind es vorwiegend Migranten der ersten Generation, doch stieg in den vergangenen drei Jahren vor allem die Zahl der Abgeordneten zweiter Generation. Als Wähler, Kandidaten und als Abgeordnete zeigen Migranten und ihre Nachkommen bislang eine recht klare Präferenz für politisch linksgerichtete Parteien (Wüst 2002; Fonseca 2006; Messina 2007: 194-223; Wüst/Saalfeld 2009). Dies liegt auch daran, dass soziale Gerechtigkeit und politische Integration gerade für SPD, Grüne und Linkspartei traditionell nicht an ethnisch-kulturellen Grenzen Halt machen. Die bürgerlichen Parteien tun sich hier sichtlich schwerer. Zwar finden sich mittlerweile auch in ihren Reihen und insbesondere in den Städten einige Migranten der ersten, zweiten und dritten Generation, doch Abgeordnete mit einem sichtbaren Migrationshintergrund und hier insbesondere türkeistämmige Abgeordnete gibt es in den Reihen von Union und FDP kaum. Inwieweit diese Unterrepräsentation bei den bürgerlichen Parteien nicht nur ein Effekt mangelnder Nachfrage seitens in Frage kommender Politiker, sondern auch ein Selektionseffekt der Parteien selbst ist, konnte im Rahmen dieser Abgeordnetenanalyse nicht geklärt werden. Betrachtet man die Arbeit der Abgeordneten mit Migrationshintergrund im Bundestag, in den Länderparlamenten und im Europaparlament, dann zeigt sich eine insgesamt stärkere Präsenz in migrationsnahen Politikfeldern. Diese ist besonders stark bei Abgeordneten linker Parteien und bei Abgeordneten mit sichtbarem Migrationshintergrund ausgeprägt. Für den Bundestag konnte darüber hinaus gezeigt werden, dass die schriftlichen Fragen von Abgeordneten mit Migrationshintergrund mehr Migrationsbezüge aufweisen als die Anfragen der Fraktionen und Arbeitsgruppen, an denen diese Abgeordneten selbst beteiligt waren. Insofern konnte auch hier eine besondere Bedeutung des Migrationshintergrunds für das politische Handeln im Parlament festgestellt werden. Dieser Befund schließt keinesfalls aus, dass einige Abgeordnete mit Migrationshintergrund, und hier vor allem diejenigen, die parlamentarisch Karriere gemacht haben, deutlich seltener migrationsspezifische Akzente setzen. Es ist natürlich auch möglich, dass Abgeordnete ohne Migrationshintergrund ähnliche Schwerpunkte setzen, vor allem wenn ihre Arbeitsschwerpunkte Migrations- oder Integrationspolitik sind oder sie Wahlkreise mit hohen Migrantenanteilen im Bundestag vertreten. Nur im Rahmen weiterer Kontrastgruppenanalysen lässt sich genau klären, ob von einer stärkeren Betonung von Migrationsthemen durch Abgeordnete mit Migrationshintergrund im Vergleich zu Abgeordneten ohne Migrationshintergrund gesprochen werden kann.